改革语境下检察机关参与社会治理的定位及路径思考——基于温州检察的实践视角
程曙明 林越坚 陈文雅 [程曙明：温州市人民检察院党组书记、检察长；林越坚：温州市人民检察院副检察长；陈文雅：温州市人民检察院民行处检察官助理。]
当前这一轮改革是以治理现代化为目标，检察机关在改革语境下如何参与社会治理是新时期检察权发展面临的重要课题。在当前司法体制改革和监察体制改革双重叠加的大背景下，检察机关亟待重新审视反思监督职能，明确检察机关参与社会治理的新定位，创新检察机关参与社会治理的新方式，为检察权主动融入和服务社会治理大格局并协同推进社会善治开辟新路径。
一、检察机关参与社会治理的“两翼定位”——公共利益保护与弱势群体的司法保障
检察机关参与社会治理，首先有赖于对检察权的性质和界限有准确的认知。早在1996年《刑事诉讼法》修改后，我国理论界和实务界关于检察权的性质就产生了争议，各种观点争论不休，大体形成了行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说、独立公权力说等几种代表性观点。纵观这些观点，学者们对检察权性质的看法虽并不一致，但都承认，法律监督属性是检察权的本质属性，法律监督通过权力制衡实现，检察权就是分权制衡理论的具体体现。[王守安、田凯：《论我国检察权的属性》，《国家检察官学院学报》2016年第5期。]随着司法改革的逐步深入、国家监察体制改革的推进，检察机关传统的职能发生了极大的改变，检察机关有必要对检察权属性进行重新的审视，对检察职能进行重新的定位。但可以肯定的是，检察机关作为法律监督机关的法律地位是不变的，检察机关是独立行使法律监督权的国家机关，承担着防止行政权和审判权异化，稳定宪法体制下国家权力的正常运行秩序的职能。检察机关不直接救济私权利，而是通过监督公权力运行，保护公共利益和国家利益，并通过公权监督实现私权救济。[谢鹏程：《检察规律论》，中国检察出版社2016年版，第88-90页。]因此，检察机关参与社会治理，不能背离检察权运行的规律，应当通过监督公权力运行的方式进行。
依法治权，就是用法治为公权力划出界限，有效规范和制约公权力。根据人民主权理论，受委托行使权力的国家机关要按照人民的意志来管理国家，以实现人民的利益。但公权力天然具有强制性和扩张性，由于法律本身对公权边界界定模糊、公权制衡机制不完善、公权力追逐自身利益等原因，在公权力的行使过程中，极易出现越界、越位，从而损害公民、法人的私权利或国家利益、社会公共利益。而由于既得利益集团的政治影响力比较强大而隐蔽，公权力滥用和腐败所侵害的往往是公共利益或者弱势群体的利益。[同上注，谢鹏程文，第103页。]检察机关作为国家权力结构中的一环，本身为维护国家利益、社会公共利益而存在，因此承担着维护公共利益、国家利益的天然职责。另一方面，检察权作为对公权力进行监督制衡的权力，有在形式正义的基础上对实质正义的追求。罗尔斯在《正义论》一书中提出正义包含两个原则：平等的自由原则和不平等的自由原则。他认为，因为出生、天赋等原因就存在的不平等本身就是不合理的，社会应该对弱势群体给予照顾，这样才能真正地实现平等权。在形式平等的基础之上，对弱势群体实行有差别的倾斜保护,以矫正形式正义的不足,体现了检察权对实质正义的追求。因此，检察机关的公权监督应当把重点放在维护公共利益和保护弱势群体上。
哈丁的“公地悲剧”启示我们，由于每个个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在出现公共利益保护的“囚徒困境”时，虽然每个受益主体都明知停止对公共资源的不当使用才是正确的，但由于追求个体利益的最大化的考量，在缺乏有效约束的情况下，个人都会自觉或不自觉地获取公共资源为己所用，从而导致公共利益的损害。而随着信息社会和信息化的发展，现代社会的社会结构和组织结构逐渐呈现出扁平化、网络化的特征，社会连带性更加紧密、个体行为的外部性加强，单单一个行动就可能致使不特定多数人的利益受损，可以说信息社会，公共利益受损更为频繁，后果更为严重。而本该成为维护公共利益主渠道的行政权力，由于理性经济人追逐自身利益最大化的考虑，经常滥用或怠于行使职权，事实上导致公共利益维护的主体缺位。随着现代公权诉讼监督的路径从“主观诉讼”向“客观诉讼”延伸，诉权的设置超出了传统主观诉讼“诉的利益”的范畴，个人得请求发动司法审查程序，以私权直接制约和监督公权，维护公共利益和客观法律秩序，事实上将对特定行政事项的监督权赋予司法机关，司法得以介入了行政和立法的空间和领域，实现权力制约权力与权利监督权力的有机统一。检察机关作为法律监督机关以维护公共利益为一翼参与社会治理，对公权力进行监督，正是适应现代公权诉讼监督“客观诉讼”制度的发展，为解决现代社会发展过程中公共利益保护“公地悲剧”的囚徒困境，促进公权力良性运行而作出的现实选择。
非公有制经济作为我国经济持续健康发展的重要力量，在当前中国经济社会发展转型时期遭遇了发展的种种困境。作为改革深水区内重要的“弱势群体”，我国民营企业在发展过程中背着“三座大山”负重前行，如对民营企业的市场准入限制仍然较多、政策执行中“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”现象大量存在、一些政府部门为民营企业办事效率仍然不高、民营企业特别是中小企业、小微企业融资渠道狭窄，民营企业资金链紧张等等。习近平总书记在中央统战工作会议上明确指出：“促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长是最大的经济问题，也是重大政治问题。”中共十八大以来，随着全面深化改革不断推进，党和国家出台了一系列关于非公有制经济发展的政策措施。十八届三中全会提出完善产权保护制度，同等保护各种所有制经济产权和合法利益。其后，中共中央、国务院出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，提出要完善平等保护产权的法律制度。最高人民法院作为国家司法机关，及时出台《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》要求各级人民法院要充分发挥司法审判的职能作用，为非公有制经济健康发展提供有力的司法保障。检察机关作为国家法律监督机关，也要不断提升融入大局、服务社会的能力，做到检察工作和大局需求同频共振。温州地区非公有制经济发达，民营企业是支撑当地经济社会发展的首要支柱，是居民收入、财政收入的主要来源，同时非公经济发展面临的法律问题和司法需求突出。监督公权实现弱势群体的司法保护是检察权的重要职能，检察机关以服务保障非公经济为弱势群体司法保障的切入点并作为检察机关参与社会治理的一翼，是温州地区检察机关结合地区经济发展特色，主动回应社会关切，服务区域协调发展的重要举措。
二、检察机关参与社会治理的方式选择——以司法方式解决非司法问题
(一)横向借鉴：域外检察职能介入社会治理的方式
虽然检察机关的组织体系在英美法系和大陆法系存在较大差别,职责范围也不完全相同,但他们仍有一些共同的职责。如为了加强国家对社会的调控和维护国家利益及社会公共利益的需要,大陆法系和英美法系的许多国家都不同程度地规定了检察机关介人民事行政诉讼领域的权利。
作为大陆法系国家检察制度发源地的法国，其检察机关既属于行政机关，但又与政府各部门保持独立。法国检察官并非仅仅作为代表国家(政府)追究刑事责任和提起公诉的司法官员,还兼有行政监督官与公益代表人的身份。19世纪末以来，法国的检察机关广泛参与涉及国家利益和公共利益的民事和行政诉讼领域。检察机关可作为主当事人以原告身份直接提起诉讼或作为从当事人与个人共同提起民事诉讼。《法国新民事诉讼法》第422条规定，在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。第423条规定，除法律有特别规定之情形外，在事实妨碍公共秩序时，检察院得为维护公共秩序而进行诉讼。在行政诉讼中，检察机关可以公益代表人的身份对行政机关因不当或违法行政行为而损害社会公益的案件提起诉讼，并且有对行政法院的违背社会公益的判决提起上诉的权力。除提起诉讼外，法国检察官还可作为监督者参与特定的经济、民事案件，如企业破产案件和商事案件中，检察官代表国家(政府)出席法庭，监督审理，并就企业破产可能给社会造成的危害提出意见，以维护公共利益。再如关于公民身份地位方面的民事案件，如确认出生、姓名更改、婚姻登记等，检察官进行法律监督，同时为政府办理这类事务提供法律咨询和服务。[胡东林曾于生金庆微何宁：《枫桥经验启示下的绿色司法——检察机关参与社会治理机制探索》，浙江省检察机关践行“绿色司法”理论研讨会会议论文，2017年3月。]
美国是最早建立民事检察诉讼制度的国家之一。早在1980年，美国国会就通过《谢尔曼反托拉斯法》就赋予地方检察官和美国司法部长以民事诉讼的形式禁止和限制违反谢尔曼法的行为，开了美国民事检察制度的先河。其后，美国又先后通过了《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》等一系列法律进一步扩展了民事检察诉讼的范围。美国民事检察诉讼所涉案件多属于涉及国家利益与社会公众利益的案件，如反垄断案、欺骗政府案、侵犯消费者权益案、环境污染案等。因此，美国民事检察诉讼以公益诉讼为主。检察官依法通过直接提起诉讼、代表诉讼或作为共同原告的形式参与诉讼，并且参与领域贯穿于民事审判和执行的全过程。检察官在民事诉讼中享有广泛的权力，包括取证权、优先审理权、和解权等等。[赵许明：《美国民事检察诉讼制度及其价值分析》，《国家检察官学院学报》2002年第2期。]除诉讼方式外，美国检察机关还承担行政管理职能，体现了宪政体制下检察权的行政权依附性质。其中，恢复性司法是美国检察官的一项非常有特色的行政管理职能。恢复性司法强调修复因偏差与犯罪所造成的损害，犯罪人因其不法行为应承担的相应责任，通过其赔偿等实际手段来实现社区平衡，被害人与犯罪人之间的和谐关系。加害人、被害人和检察官可以通过调节机制，如ADR(alternative dispute resolution)，达成受害人与加害人之间的和解。恢复性司法有效地减少了犯罪的复发，另一方面也缓和了受害人和施害者之间的敌对关系，促进了社会和谐，其日渐成为了美国检察机关的工作重点之一。
(二)纵向借鉴：我国检察机关参与社会治理的经验做法
我国司法机关参与社会治理有其深厚的实践基础。从各地司法机关的实践来看，基本上形成了以执法办案为中心、以职能延伸为触角的总体框架。检察机关参与社会管理的主要方式是通过行使公诉权、侦查监督权、诉讼监督权等方式对审判和执行活动、侦查活动、刑罚执行活动以及刑事强制措施、行政执法活动进行监督，通过检察职能活动的开展，促进公安机关、监狱、看守所、行政机关规范执法行为。另外，检察机关延伸检察职能，通过对重点人群包括未成年人、流动人口、社区矫正人员的帮教拓展服务对象；通过搭建社会综合治理平台拓展服务触角，如温州市检察机关的乡镇检察室建设；通过宣传教育，强化对社会治安综合治理和对网络虚拟社会的建设管理等。在公共利益保护方面和行政权监督方面，检察机关通过支持起诉、督促起诉、行政执法监督、公益诉讼等手段的运用介入社会治理也取得了积极的效果。
(三)非司法化社会治理：以错位治理为主，以司法化方式解决非司法化问题
鲁篱等学者在《论法院的非司法化社会治理》一文中将法院参与社会治理的方式分为司法化社会治理和非司法化的社会治理。[参见鲁篱、凌霄：《论法院的非司法化社会治理》，《现代法学》2014年第1期。]司法化治理方式指通过审判权的行使，以司法化方式解决司法问题。所有与司法化治理方式相悖的治理技术都可被称为非司法化的治理方式，包括退隐式治理、错位治理以及跨界治理。通过退隐式治理，法院根据情势对介入社会事务深度和广度进行自我约束，对某些不便处理的权利义务纠纷拒绝行使审判权。错位治理包括以司法化方式解决非司法化问题以及以非司法化手段解决司法化问题两种，前者比如最高人民法院运用司法解释参与宏观调控，后者则比如法院介入政府的拆迁工作等。跨界治理则指以非司法化手段解决非司法化问题，如利用宣教功能、行政辅助功能、法律咨询培训等功能参与社会治理。从域外检察机关和我国检察机关参与社会治理的经验来看，检察机关参与社会治理的方式也有司法化治理方式和非司法化治理方式两种。检察机关通过行使公诉权、侦查监督权、民事行政诉讼监督权等检察权能，以审判权、执行权、侦查权为监督对象，以抗诉和检察建议为手段履行检察职能，将社会问题置入权利义务的法律框架并化解社会矛盾，即是检察机关运用司法化治理方式参与社会治理的体现。而检察机关通过支持起诉、督促起诉、行政执法监督、公益诉讼等手段的运用介入社会治理的方式则是检察机关利用司法化手段解决非司法化问题的错位治理方式。我国检察机关的未成年人帮教、社区矫正等延伸检察服务职能的活动、美国的恢复性司法制度等则都是检察机关运用跨界治理方式化解社会矛盾的体现。域外检察机关和我国检察机关参与社会治理的实践反映出检察机关为顺应时代和社会的变迁而不再固守法律领域，不再拘泥于检察权传统职能，而在治理手段上作出了能动性的选择，体现了多元化的特征。
治理方式服务于治理目标。检察机关以公权力监督为中心、以公共利益保护与弱势群体的司法保障为两翼参与社会治理，那么，其在治理方式选择上也应结合上述目标有所侧重。检察机关运用公诉权、侦查监督权、民事行政诉讼监督权等司法化治理方式，仅能实现对公安侦查活动、法院诉讼活动的监督，不仅适用的范围狭窄，而且仅在个案中实现对公民、法人和其他组织合法权益的救济，对于违背或者损害国家利益和公共利益、损害弱势群体利益的公权力行使，则难以发挥监督制约作用，而且检察机关在司法化治理方式的启动上是被动的，对于公共利益和弱势群体的保护容易因逐案审查而碎片化，难以在全局上对行政权的运行形成影响。为弥补司法化治理方式的局限，有必要强化非司法化治理方式的运用。非司法化治理方式所具有的启动方式的主动性、手段的灵活性和多样性，可以有效弥补司法化治理方式在参与社会治理的深度和广度上的不足，极大地提升检察机关参与社会治理的能力和质效。因此，检察机关应立足监督职能，延伸检察服务，以司法化方式解决非司法问题的错位治理为主，延伸法律服务的跨界治理方式为辅，形成科学有效的检察治理体系。
三、检察机关参与社会治理机制构建的实践进路——以公共利益保护和服务保障非公有制经济为切入点
检察机关以非司法化治理方式参与社会治理，需立足检察公权监督职能，建立对可能损害公共利益和危害非公经济发展的行政权力多方位、全过程的监督体系，确保以最低成本和最高效益实现对公共利益和非公经济的保护，有效参与社会治理。另一方面，也要厘清体系内多种机制之间的关系和界限，形成相对独立但有机衔接的机制架构。
(一)建立检察机关参与社会治理的信息收集的大数据研判平台
信息是监督的基础。检察机关参与社会治理，实现对公共利益的保护和弱势群体的司法保障，必须借助与治理目标相关的信息的有序化收集、储存和控制，只有掌握大量的监督信息，并将海量碎片化且无序排列的信息变成有用、有序的数据，才可以使检察监督更有针对性。实践中，由于检察机关自身信息收集途径的狭窄、信息收集能力的局限，检察机关对于与其治理目标有关的信息的占有并不充分。而在信息的研判上，由于对于非法律规范信息的采集、甄别与传达能力有限，一些对于治理目标实现至关重要的信息也极可能被检察官的职业本能过滤掉，从而很可能导致信息供给不足。因此，建立一个统一、共享的执法信息收集和研判大数据平台至关重要，通过对海量数据的采集、挖掘、加工、汇总、整合、存储和分享，打破检察机关参与社会治理的信息壁垒，为检察机关参与社会治理提供坚实的数据支撑，提高检察机关参与社会治理的针对性和有效性。
温州市苍南县人民检察院在这方面进行了有益的尝试，在当地党委的支持下，成立了全国首个由检察机关直接管理的负责地区执法信息收集管理分析的执法信息中心信息管理平台，与该地区财政、环保、住建等27个单位实现联网，设置信息平台端口59个，通过端口定期向中心信息平台录入更新执法信息，通过实时共享、筛选分流两种方式在联网单位之间实现信息互联互通。该平台兼具信息采集和研判两项功能，在信息采集上，该平台设立基础数据库、执法数据库和预防数据库，将包含公职人员、村居干部、两代表一委员的基本信息、财产情况，以及物流信息、财政资金信息、19个行政执法单位的行政立案、处罚、许可、复议等信息、该县工程项目建设数据、信访数据和财政投资数据以及互联网上社会动态数据悉数纳入该系统。截止今年4月，信息平台共整合行政执法和司法等各类信息157万余条。在海量信息存储的基础上，该平台通过设置“两法衔接”、决策分析模块对行政执法和刑事司法活动进行实时监督，实现行政处罚案件涉嫌刑事犯罪自动预警、案件办理流程监控，为专题调研提供情况数据，为科学决策提供参考依据。温州市苍南县人民检察院的执法信息中心信息管理平台为该县检察机关参与社会治理提供了可靠的信息基础。当然，由于投入、技术限制等问题，该平台在数据的研判方面尚有局限。在今后的工作中，该平台将探索研发智能化数据分析模型，着力提高大数据研判能力，从中发现、筛选有价值、可监督性的案件线索，开展涉公共利益和非公经济服务保障的行政执法监督。
(二)完善检察机关参与社会治理的调查机制
修改后《民事诉讼法》第二百一十条明确规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，首次在法律层面赋予了检察机关同其民事诉讼监督职责相适应的权力。2015年，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点，最高人民检察院发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，规定试点地区检察机关在办理公益诉讼案件过程中，可以采取调阅、复制有关行政执法卷宗材料、询问违法行为人、证人等调查核实措施，对民诉法210条规定的调查核实权进行了局部性扩张，但由于仅在试点地区适用，尚不具有普适性。监察体制改革后，职务犯罪侦查权从检察权能中剥离，检察机关要实现社会治理的有效性和针对性，必须高度重视调查权在民事行政领域的运用。通过细化调查权的行使条件、行使范围、启动方式、行使手段和法律后果等制度要素，来建立科学有效的检察机关参与社会治理调查机制。
1、完善检察机关调查权的行使程序。
检察机关通过信息收集和研判平台收集到损害公共利益或者有碍于非公经济发展的有关信息后，认为需要进一步调查核实的，可以启动调查程序，由承办人撰写调查报告并提出调查申请，调查申请应列明对案件线索的说明、拟采取的调查手段，需要的保障措施以及可能存在的风险等，由部门负责人或者检察长批准后进行调查。在司法改革深入推进背景下，相关审批要进一步分类化：违法行为调查和委托勘验鉴定等重要手段仍应经检察长批准，调卷、复制材料、获取言词证据应当向部门负责人报告或备案，其余应由员额检察官酌定。[李强：《检察机关民事调查核实权实践运用问题探究》，中国检察学研究会民事行政检察专业委员会第六届年会会议论文，2017年5月。]
2、明确检察机关调查权的行使范围和方式。
实践中调查核实权的行使应把握以下三项原则，一是依法原则，调查核实的目的仅出于人民检察院履行公权监督职能的需要；二是客观中立原则，检察机关调查核实的对象仅能是针对行政机关履职行为，而不能成为当事人一方的代理人；三是有限原则，调查核实权的行使只需能够提起诉讼或发出检察建议的程度即可，若在调查核实中发现相关人员涉嫌犯罪线索的，则要移送相关部门，不可在实践中变调查核实权为侦查权，导致该权力的异化。关于调查权的行使方式，可以参考检察机关在民事诉讼监督中调查核实权的行使方式，包括查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人或案外人，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，勘验物证、现场及其他措施等。
3、确立检察机关调查内容。
针对公共利益保护案件和非公经济保障案件不同的案件特点，设置调查的具体内容，以规范调查权的适用。如在公共利益保护方面，应重点调查是否属于公共利益受损、公共利益的具体受损情况、主体责任、有无其他维护公共利益的适格主体等等。而在非公经济保障方面，则重点调查具体行政职能的履行情况、对非公企业造成的损害后果等等。
(三)完善检察机关公共利益和非公经济的司法保护机制
通过错位治理，以司法手段解决涉公共利益保护和非公经济保障方面的非司法化问题，是检察机关参与社会治理的主要方式。错位治理的手段包括督促起诉、支持起诉、行政执法监督、检调对接、公益诉讼等。检察权作为一项对公权力运行进行监督的权力，实质是在形式正义的基础上，基于对公权力运行实质正义的追求，对公权力运行进行的二次微调，本身应具有谦抑性，在行使过程中应适度收敛和节制，以防权力的自我扩张和滥用，导致检察权对公权力独立运行的不当干预。在具体监督手段选择上，应遵循低成本、高效益和以扶助其他主体治理为主的原则，能够通过非诉方式化解矛盾的尽量发挥非诉手段的作用，穷尽行政手段、民事救济或者诉前程序后仍不能解决问题的，由检察机关直接提起公益诉讼。
1、督促起诉
督促起诉指在公共利益受损，而行政机关等直接管理主体由于相关制度的缺位或自身的局限导致管理缺位的情况下，检察机关督促相关管理主体行使诉权、履行相关职责。近十年来，多地检察机关都开展了督促起诉活动实践。浙江省检察机关更创造出一种被称为“督促起诉为主、诉前协商还款为辅”的方式，在督促相关主体起诉的同时，配合这些负有法定管理职责的主体对相关义务人进行教育和劝说并告知其督促起诉的法律后果，从而使许多案件通过诉前和解解决，而另外一些进入诉讼程序的案件，也有相当一部分由法院调解结案。通过督促起诉手段的运用，检察机关在追偿国有土地转让款或国有土地使用权出让金、追偿借用的财政资金、追偿水库水产养殖承包款、要求履行环境维持和改善义务、追究环境污染侵权损害赔偿责任、追究侵害国家财产的犯罪行为所引发的附带民事赔偿责任等方面，为政府、企业、集体组织等挽回了大量经济损失，在维护国有资产、保障国家和社会公共利益等方面发挥了诸多积极作用。[参见韩静茹：《社会治理型民事检察制度初探——实践、规范、理论的交错视角》，《当代法学》2014年第5期。]今后的实践中应扩展督促起诉手段的运用，使督促起诉成为检察机关参与社会治理，保护公共利益的主要手段。
2、支持起诉
近年来，检察机关在民事支持起诉领域发挥了重要的作用，有学者通过对支持起诉的案件进行梳理发现，虽然民诉法及《消费者权益保护法》、《劳动合同法》等法律规定了消费者协会、工会、法律服务机构、妇女组织等均可作为支持起诉主体提起诉讼。但实践中，大多数支持起诉的案件，提供支持的都是检察机关。而从检察机关支持起诉案件的最终结果来看，大多数检察机关支持起诉案件的原告都通过判决或者调解结案方式实现了全部或部分的诉讼请求，还有一部分案件在检察机关介入调查、提起诉讼前，原被告双方就达成了和解。[同上注，韩静茹文。]应该可以说，近年来检察机关支持起诉的实践在不同程度上获得了较佳收益。因此，检察机关在参与社会治理，可以通过支持因主客观因素限制而无法通过诉讼来维护自身合法权益的弱势群体有效行使诉权的方式来实现对公共利益和非公有制经济的保护和服务。而由于相关法律对支持起诉的规定并不明确，在今后的制度制定过程中，有必要通过细化支持起诉的适用条件、启动方式、支持手段和法律后果等制度要素，来科学界分检察机关与其他机关、社会组织和团体、企事业单位等主体在支持起诉制度中的具体功能和法律地位。
3、行政执法监督
中共十八届四中全会提出全面推进依法治国，特别提出了检察机关的一般行政执法监督权，即在履行职责过程中，如果发现行政机关违法行使职权或者不行使职权，应当督促其纠正。检察机关参与社会治理，服务和保障非公有制经济发展，维护社会公共利益，有必要对侵害公民、法人合法权益，特别是阻碍非公有制经济发展的具体行政行为、对侵害国家和公共利益而缺乏必要行政相对人起诉的具体行政行为、行政机关以罚代刑的滥用行政权或怠于行使行政权等行为进行法律监督，通过检察建议、纠正违法通知书等形式督促行政机关履行职能。但现有的行政执法检察监督模式落后，局限于履职过程中发现，是一种被动式、零散化、缺乏集约的、规模化的监督，最为突出的是在获取行政执法信息能力不足，没有建立行政执法一般性检察监督，影响整个行政执法检察监督的实效。大数据时代背景下，通过海量的行政执法案件信息可以观察到同类型案件的裁量信息，通过提炼出一致的标准，可以实现对特定类型的行政执法行为定量评估，评判其合理与否。基于量化评估的量化监督方式本身具有的准确性特点和量化数据的权威性有助于增强监督工作的准确性、权威性、科学性。因此，检察机关行政执法监督，必须搭建行政执法信息共享平台，通过平台的集约化和常态化运作，借助“量化监督”，克服信息困境，实现在监督广度、深度和精度的全方位突破。
4、检调对接
近年来，检调对接制度作为检察机关在社会管理机制创新领域提出的一项重要制度，对促进社会矛盾的化解、保护未成年人合法权益与减少司法资源消耗发挥了重要作用。温州市检察机关早在2010年就开始了检调对接的实践，如瑞安市人民检察院与该地司法局联合出台《关于检调对接工作的暂行规定》并成立民商事纠纷人民调解委员会驻检察院调解室作为矛盾化解平台。在检察机关参与社会治理的新形势下，检察机关要服务保障非公有制经济健康发展，在执法办案中应发挥检调对接制度的作用，尽可能防止办案对非公经济发展的“副作用”，对于非公企业犯罪案件，非公企业有调解意愿的，积极适用检调对接制度，帮助非公企业化解矛盾，并在法律框架内，对非公企业采取轻刑化刑事措施，防止办案对非公企业正常生产经营活动造成负面影响，确保法律效果和社会效果有机统一。
5、公益诉讼
自2015年7月最高人民检察院在广东等13个省(区、市)就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起民事公益诉讼和行政公益诉讼试点以来，截至2017年4月份，各试点检察院共向人民法院提起公益诉讼810件，包括民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政公益附带民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等，涉及生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护、食品药品安全等多个领域。通过试点检察院的实践，检察机关在公益诉讼方面积累了较多经验，也暴露出许多问题，仍需要对公益诉讼制度进行进一步的探索，厘清公益诉讼与支持起诉、督促起诉等制度之间的关系和界限，在公益诉讼案件的证据调查采集、诉前程序开展、诉讼程序进行、判决的执行监督等方面形成规范化、常态化的制度。[参见秦前红：《检察机关参与行政公益诉讼理论与实践的若干问题探讨》，《政治与法律》2016年第11期；胡卫列田凯：《检察机关提起行政公益诉讼试点情况研究》，《行政法学研究》2017年第2期等。]
(四)建立公共利益和非公经济发展的长效保护机制
1、推进非公经济服务和保障平台建设
检察机关服务保障非公经济发展，仅靠通过司法化手段解决司法问题的错位治理模式是不够的，还需结合办案加强法制教育和犯罪预防，延伸职能为非公有制经济发展提供法律服务，实现跨界治理。温州市人民检察院拟建非公经济法律风险防控平台和全省检察机关服务非公经济特色培训基地，扩展服务民营企业渠道，建立服务民营企业“绿色通道”。
建设非公经济法律风险防控平台，通过线上虚拟数据平台建设，建立起以法律风险识别、法律风险评估、法律风险控制、法律风险改进为基础的法律风险防控体系。在法律框架内，梳理可能涉及的法律风险，重点解决好合同管理、财税管理、知识产权及刑事犯罪等方面的法律风险防控，形成事前防范、事中控制为主、事后补救为辅的法律风险防控机制；通过纠纷调解室、法律咨询室、不起诉宣告室、普法宣讲厅、非公经济保护文化宣传厅等线下展示平台建设，实现对线上数据平台的直观呈现，实现与非公企业的良性互动，促进其良性、健康发展。
建设全省检察机关服务非公经济特色培训基地，利用温州地区民营经济发达、检察机关服务保障非公经济发展的大量实践，总结温州检察机关服务保障非公经济发展的特色经验，打造优质、专业的培训项目和课程，通过面向全省检察人员开展专项教育培训活动，提升检察人员服务保障非公经济发展的素质能力，打造与检察机关融入中心大局、服务保障非公经济发展工作相适应的人才高地。
2、加强与公益性社会组织联动机制建设
公共利益的维护是一项系统工程，非赖检察机关一已之力就能得以完成。鉴于检察机关在参与社会治理中的公权监督的定位以及检察监督职能的功能界限，检察机关参与社会治理，都不能过分强化检察机关提起公益诉讼的功能，而应当培育公益性社会组织在维护公共利益方面的能力和动力。从公益性社会组织参与公益诉讼的实际情况来看，由于诉讼成本高昂、专业能力的缺乏以及行政管理机关的施压等因素，公益性社会组织参与公益诉讼的热情及胜诉的可能性缺乏。检察机关要形成维护公共利益的长效机制，亟待在公益性社会组织能力培育方面有所作为。通过与公益性社会组织加强沟通，定期为公益性社会组织进行普法宣传、进行相关法律培训、建立法律咨询平台，由具备专业知识的检察人员定期为公益性社会组织提供法律咨询服务，协调公益性社会组织与行政管理机关的关系等。
另一方面，检察机关公益诉讼试点情况暴露出公益诉讼存在着公益损害修复资金管理和使用等方面缺乏配套机制的问题。公益损害赔偿金是公益救济在法律上的体现，因此，其管理和使用必须服务于保护公共利益的需要。实践中，由于管理主体不明确、信息不公开、监督不到位等问题的存在，没有发挥公益损害赔偿金的应有作用。检察机关可以探索通过与公益性社会组织共建公益基金，建立独立、专业的基金管理与使用模式，将公益诉讼被告支付的赔偿金统一由基金会进行管理，有公益性社会组织进行管理，检察机关进行监督，并定期向社会公开，接受社会监督，以保证公益损害赔偿金的有效使用。
四、结语：检察机关参与社会治理两翼定位的统合与前瞻
在双重改革叠加的语境下，检察机关该如何实现其法律监督机关的宪法定位，发挥检察权权力制衡的功能？以公权力监督为中心、以公共利益司法保护和弱势群体的司法保障为两翼参与社会治理是检察机关在改革语境下，顺应我国社会变迁和国家转型过程中政治方针的调整，以检察监督职能为基础，以服务中心大局和回应社会关切为出发点，通过检察权行使推动社会善治、提升检察机关在权力结构中的地位的现实选择。以公共利益司法保护和弱势群体的司法保障参与社会治理这一两翼定位，实则皆统合于检察权作为公权制衡的监督本质与制度功能。通过以公共利益司法保护和非公经济的司法保障为两翼架构检察机关参与社会治理机制，检察机关期望运用非司法化治理手段对有损公共利益保护和非公经济发展保障的公权力怠于行使或违法行使的行为进行检察监督，牵一发而动全身，扶助行政权整体治理能力的提升。当然，从长远规划和宏观层面上看，检察机关的愿景不止于此。通过检察机关参与社会治理机制的推进，检察机关期望在民生等关系人民群众切身利益的公权力运行领域，通过对公权力的监督，建立起公共利益的司法保障机制和检察服务企业、为社会提供司法保障的实践运作中心，形成检察机关监督公权推进私权救济、推进社会善治的两翼平台，为当前改革和社会治理现代化的目标作出贡献。