指定居所监视居住问题探析

　　乐清市人民检察院监所检察科 姚胜勇

　　新刑诉法对监视居住措施进行了重新定位，基本上重构了监视居住制度，并明确了指定居所监视居住的适用条件、折抵刑期等内容。从新刑诉法实施近二年来的情况看，指定居所监视居住的适用尚没有达到立法机关预想的效果。本文试就目前指定居所监视居住现状及存在问题作进一步的研究，以期构建检察监督机制，保证该强制措施得到严格贯彻执行。

　　一、新旧刑事诉讼在(指定居所)监视居住的立法规定和司法实践

　　1996年的刑事诉讼法没有明确规定“指定居所”监视居住，唯一一处仅在第五十七条对被监视居住人的义务条款上有如下规定：“被监视居住的犯罪嫌疑人、被告人应遵守以下规定：(一)未经执行机关批准不得离开住处，无固定住处的，未经批准不得离开指定的居所”，原有立法上没有明确规定指定居所监视居住适用条件的情况下，执法机关常常因为突破案件，尤其是获取口供的办案需要，犯罪嫌疑人、被告人是否有无固定住所，一律为其“指定居所”，进行长时间的审讯，侵害被监视居住人的生命财产权益的情况屡有发生。如2012年7、8月份，江苏省发生三起公安机关违规适用“指定居所”监视居住，导致犯罪嫌疑人出现身体不适，抢救无效死亡，该三起事件，尽管不是因为刑讯逼供导致，但存在忽视犯罪嫌疑人的生命健康的问题是存在的。[江苏省公安厅内网：《关于严格规范适用指定居所监视居住的紧急通知》苏公厅[2012] 496号文件]

　　针对实践中存在的情况，新刑事诉讼法予以充分考虑，构建了新的监视居住制度，并将司法实践中“指定居所”纳入立法，并予以规范。一是明确规定并严格控制适用范围。只有对以下特殊情况才可以适用指定居所的监视方式。其一没有固定住处的；其二特定犯罪即对于涉嫌国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪，在住处执行可能有碍侦查的。该项规定将适用条件严格予以限定，只针对几种罪行极为严重的罪行才予以适用，避免司法滥用。二是严格规定审批程序。对符合三类犯罪类型的要适用指定居所监视居住的，需经上一级检察机关或者公安机关批准。三是对“居所”进行排除性规定。不得在专门的羁押场所，办案场所进行，避免陷入变相羁押趋于“黑监所化”的泥沼。四是确立权利保障功能。规定除不能通知的以外，应当在24小时内通知家属。及可以委托辩护人的权利。增加了折抵刑期的规定。五是赋予检察监督职能。人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法进行监督。六是强化了执行方式。可以采取电子监控、不定期检查等监视方法对其遵守监视居住规定的情况进行监督。另外《人民检察院刑事诉讼规则》(下文简称《规则》)及《公安机关办理刑事案件程序规定》(下文简称《规定》)对刑事诉讼法中的“有碍侦查”、“居所的条件”、“无法通知”等进行了细化规定。

　　二、适用指定居所监视居住的现状及存在问题

　　(一)检察机关适用率较公安机关要高，但总体来看适用率低。从全国各地实施的情况来看，总体处在探索阶段，各个地方适用比重不一，有些地方几乎处在零开展阶段。对中国裁判文书网2013年1月1日至2015年5月1日的刑事判决书进行检索，全国范围内入库的刑事判决书共854118件，其中指定居所监视居住共1968件，占比仅为0.23%，可见指定居所监视居住的适用率总体不高。就乐清市的情况来看，2013年1月1日至2015年5月1日的刑事判决书入库总数为2659件，其中指定居所监视居住共4件，占比为0.1%。乐清市刑事执法部门较全国适用率更低。从纵向比较，以乐清市公安局2013年1月1日至2015年5月1日共适用监视居住强制措施406件，其中指定监视居住仅为4件，占比也仅为0.99%。下图是温州各县市区在2013年1月1日至2015年5月1日在裁判文书网刑事判决书件数于适用指定居所监视居住判决书件数的比较：

　　导致适用率低的主要因素：一是监视居住是五种强制措施的一种，本身适用条件范围相对其他强制措施来说要窄。二是监视居住本身是减少羁押的替代措施，司法实践为打击犯罪需要，存在“羁押是基本原则，取保候审、监视居住成为例外”的现象。三是采取指定居所监视居住的措施，决定机关需要投入大量的人力、物力，现阶段司法资源紧缺的情况下，能用其他强制措施，就不会选择监视居住，更何况需要投入更多人力、物力的指定居所监视居住。

　　(二)建立统一标准的指定“居所”场地不多，现有的临时性替代性“居所”设置极不规范。在指定居所监视居住适用率低的情况下，建立统一标准的“居所”,本身就动力不足，再加上立法上没有规定“居所”在配备上具体统一标准，因此只能依靠实践自行摸索一套“居所”设置的标准。以公安机关为例，尽管有些地方出台了相关文件，如四川省公安机关出台的《指定居所监视居住管理规定(试行)》文件在被监视居住人的生活必备物品、饮食起居设备、管理人员的后勤设施、场所的安全设施、监控设备等条件进行了详细的规定。但上述仅仅停留在纸面上，该省鲜有为此统一设立的指定“居所”场地。从全国范围来看，仅仅少数几个地方建立统一的场所。如江苏省常州市在以几年前租借方式建立的全省首家执法规范化管理中心的基础上，设立监视居住中心，才于今年2月份投入试运营。就温州市公安机关来看，尽管将建设统一的指定居所监视居住场所建设纳入议程，但在选址方面尚未启动，建设标准也为确定。[温州市公安局内网：温公纪要〔2015〕8号温州市公安局局长办公会议纪要]

　　从各地的办案实践来看，往往选择宾馆、招待所、培训中心、医院作为临时性场地，有些地方甚至借用纪委的办案点作为指定的“居所”，这些场地往往达不到居所符合的条件。比如宾馆的窗户阳台往往没有安装铁制护栏，难以控制被监视居住人跳楼自杀、逃跑，首先就不符合《规则》保证办案安全的要求。如外省有公安机关借用看守所设立在人民医院的专用病房作为指定“居所”，该专用病房只是用钢化玻璃和外界做了隔断，其实等同于羁押的状态。上述场所远远达不到规定的要求。因此，建立统一标准的指定“居所”亟待解决。

　　(三)滥用扩大适用指定居所监视居住的现象一定程度存在。由于指定居所监视居住相比拘传、刑事拘留具有期限长，相比取保候审及住所监视居住具有半羁押性，对犯罪嫌疑人、被告人有更强的控制性等优势。加之全国公安、检察机关出于考核及办案的需要，极易导致扩大适用。实践中也出现了这样的情况。主要表现在：一是“无固定住处”的扩大化。刑事诉讼法没有对“无固定住处”进行规定。只在《规则》第一百一十条规定、《规定》第一百零八条有概括性规定，但缺乏操作性。实践中，就存在对外来人口租住的房屋是否属于固定住处存在争议。但办案机关为了突破案件的需要，采取规避态度，直接适用该项措施。如某地公安机关办理的胡某寻衅滋事案就指定居所在其暂住处。但无固定住处而指定居所监视居住的立法本意是为了便于对犯罪嫌疑人进行监管，确保及时到案。胡某在发案地务工多年，家人长期暂住在发案地，如果理解为“无固定住处”显然不符合实际。其次立法上涉及三类犯罪，有碍侦查需要，办理指定居所监视居住需要经过上级公安机关或检察机关审批，对无固定住处指定监视居住就无此规定。二是监视居住对象的扩大化和滥用。刑事诉讼法第七十二条第四项规定：“因为案件的特殊情况或者办理案件的需要，采取监视居住措施更为适宜的。”第七十三条的规定中符合三类犯罪(涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、特别重大贿赂犯罪)在住处执行可能有碍侦查的，经过严格的审批程序，可以指定居所监视居住。上述法条中“特殊情况”、“办理案件的需要”、“特别重大”、“有碍侦查”等关键词，《规则》第四十五条对“特别重大贿赂犯罪”原则性地规定了三种情形、第一百一十条对“有碍侦查”原则性地规定了六种情形，对“特殊情况”、“办理案件需要”则没有规定。司法解释也没有细化规定，导致认定标准模糊。在实践中，办案人员对此理解不一，把握不定，往往为了侦查需要，自由裁量，这就为扩大适用指定居所监视居住提供了制度缺陷。为此，江西省做了有益的尝试，省检察院、司法厅联合下发了《关于保障和规范律师在刑事诉讼中依法行使会见、调查取证和阅卷权利的若干意见(试行)》，意见中对“特别重大贿赂犯罪”的三种情形做了比较详尽的解释，但仍旧有模糊之处。[江西省南昌市人民检察院课题组：《适用指定居所监视居住的若干实务问题研究》，载《人民检察》2014年第18期。]另外，根据刑事诉讼法规定适用监视居住的犯罪嫌疑人、被告人首先是要符合逮捕条件的，只有存在刑事诉讼法第七十二条规定的几种情形，才可以适用监视居住。个别地方甚至对不够逮捕条件的犯罪嫌疑人、被告人，出于办案考虑，也采取了监视居住措施，包括条件更加严格的指定居所监视居住。如某地公安机关办理的罗某贩毒案因证据不足，达不到逮捕条件，但为了打击犯罪的需要，仍旧采用了指定居所监视居住，在获取口供后，才变更强制措施。三是居所场所的选定存在滥用化。由于“居所”配备标准未明确，各地鲜有建立统一标准的场地，因此各地往往选择一些实际上达不到“居所”条件的宾馆、招待所、培训中心等作为临时、替代性场地，存在场所的滥用现象。

　　(四)存在“名监实押”、持续时间长现象。在指定居所的场所设备配置薄弱的情况下，执法机关往往采用人盯人的手段，严密监视被监视居住人的一举一动，实际上达到了逮捕、拘留的羁押状态，导致了变相羁押，这和立法本意是违背的。比如某地公安机关就是采用轮班倒看守的手段对盗窃犯罪嫌疑人王某进行监视，严重限制了该犯的人身自由。另一方面，由于立法上没有区分普通监视居住同指定居所监视居住执行期限，因此指定居所监视居住的期限最长可达到六个月。由于指定居所监视居住具有半羁押性，导致被监视居住人长期处于半羁押状态，存在侵犯犯罪嫌疑人、被告人人身自由的可能。有些地方的办案部门，为了使刑事诉讼过程顺利进行，防止采取保候审等非羁押性的强制措施，导致犯罪嫌疑人、被告人逃跑，对犯罪嫌疑人、被告人长期采取指定居所监视居住。上述案例中，从案件受理到法院判决历时100余天，该犯罪嫌疑人王某一直处于指定居所监视居住状态，没有变更过强制措施。

　　(五)指定居所监视居住检察监督仍处在起步探索阶段。刑事诉讼法第七十三条第四款规定：“人民检察院对指定居所监视居住的决定和执行是否合法实行监督。”《规则》第一百一十八条、第一百一十九条、第一百二十条对决定和执行的监督进行原则性的规定，从立法角度来看，对指定居所监视居住的检察监督缺乏可操作性规定。如《检察机关执法工作基本规范》在监所检察一编中对强制医疗执行监督专章规定，对同样是新刑事诉讼法新增的监所业务：指定居所监视居住执行监督只规定在“其他规定”内，并且行文和《规则》完全一样。因此对指定居所监视居住的检察监督机制仍不完善。从检察监督实践层面来看，一是检察机关监督部门获取案件信息不畅，不及时，导致监督虚化、难以深入。立法上，公安机关对指定居所监视居住是自行决定和执行的，也没有设置向检察机关监督部门的备案制度，公安机关出于各种考虑也不会主动通知检察机关开展监督。即使事后发现，因为缺乏同步监督，在监督效果上也大打折扣。目前，公安机关决定和执行的指定居所监视居住案件没有一起向检察机关侦监、监所进行通报的现象一定程度存在。二是检察机关监督手段单一，方式不够深入。由于现阶段，对指定居所监视居住的检察监督尚出于摸索阶段，各地还未形成有效的监督方式和手段，还需要在实践中不断总结创新。

　　三、指定居所监视居住的检察监督工作机制构建

　　现行的刑事诉讼法所设计的监视居住制度于96年的刑事诉讼法相比，在立法定位和制度设计均有明显进步，但仔细审视该制度，仍存在一些不尽如人意的地方，在实践中也暴露了一些问题。立法设计这些国家上层建筑层面，在整合和完善上是需要严格程序，也依靠对基层进行调研，至下而上慎重开展的。因此，我们只能在实践中，通过检察监督指定居所监视居住的适用，促使积极功能得以体现，抑制其消极、负面作用，以期实现控制犯罪与保障人权的动态平衡和理性协调。

　　(一)充分发挥公检法三家互相制约、互相配合的作用，进一步规范适用指定居所监视居住

　　1、建立指定监视居住备案通报制度。公安机关、法院在决定对犯罪嫌疑人、被告人采取指定居所监视居住，应报检察机关侦监、公诉部门备案，侦监、公诉部门应对其报送的文书材料、案件情况进行审核，及时提出意见，从源头上发现并杜绝滥用或扩大化适用的情形。对公安、法院已经决定指定居住监视居住的，要同时将指定的居所地址、被指定监视居住人的基本情况等抄送检察机关刑事执行检察部门，以便对执行情况及时开展检察监督。

　　2、建立检察机关各部门之间的工作联动机制。一是对自侦部门决定的指定居所监视居住，要同时报送刑事执行检察部门，以便及时开展执行监督。二是刑事执行检察部门在执行检察中，发现指定居住的适用条件及场所条件发生变化，需要变更场地或是变更强制措施，应及时通报给对决定权有监督职责的侦监、公诉部门，形成合力，确保指定居所监视居住依法规范进行。

　　(二)探索指定居所监视居住执行监督工作方法，充分发挥监督成效

　　1、多渠道拓宽信息来源。由于观念和执法惯性的因素制约，办案机关主动提供案件信息少，导致检察监督成了“无米之炊”，信息来源匮乏，因此现阶段解决这个问题成为首要问题。一是检察机关刑事执行检察、侦监、公诉部门针对指定居所监视居住案件互通消息，以发现公安、法院未向刑事执行检察部门报送的指定居所监视居住案件信息。二是对指定居所监视居住点进行巡视，巡视可采取实地巡视或是监控巡视的方法，对发现办案单位漏报的指定居所监视居住案件信息。三是检察机关定期查看公安机关办案系统，对指定居所监视居住案件进行查询，以发现未纳入检察视野的案件信息。

　　2、开展专项检察。一对开展对居所条件的检察。比照各地业已出台的居所条件的细化规定，根据各地的实际情况，出台详细的《指定居所监视居住实施办法》，对“居所”场地进行细化规定，公检法三家形成共识，使执行监督“有的放矢”。二是对执行主体开展检察。公安机关是监视居住的主体这一规定不能变，在实践中，检察机关可以协助执行。对违法该规定的，应该及时予以纠正，切实维护法律的严肃性。三是侵犯被监视居住人权益的检察监督。为防止被监视居住人受到体罚虐待，要求场所安装24小时监控，赋予被监视居住人约见检察人员的权力；为防止刑讯逼供情况发生，可引入非法证据排除规则，并实行“监审分离”制度。同时，可受理被监视居住人及其家属的控告、举报、申诉。三是开展为被监视居住人通风报信检察。对出现通风报信情形的，构成犯罪的，要积极予以打击。实践中，对该项检察还没有切实可行的方案，还需要不断摸索。

　　作者姓名：姚胜勇、浙江省乐清市人民检察院监所检察科助理检察员