基层检察机关深入开展“检调对接”积极参与社会管理创新的思考与探索

　　内容摘要：“检调对接”作为一种矛盾调解工作的新思路、新举措，是指检察机关在履行法律监督职能过程中，服务大局，保障民生，综合运用法律监督、协商调解等多种方法，着力化解检察机关办案环节矛盾纠纷的工作机制，体现了执法为民的最基本要求。本文以笔者所在地区基层院开展的“检调对接”工作为蓝本，对开展“检调对接”的可行性及价值进行分析，并从基层检察院“检调对接”的职能范围、基本原则及运行模式着手，着重阐述“检调对接”工作机制中存在的困难及完善构想。

　　关键词：检调对接，可行性，运行模式，完善构想

　　当前，我国正处在社会转型时期，各种矛盾凸显，特别是各种弱势群体的合法权益亟须得到特别保护的前提之下，作为法律监督机关的检察院如何参与社会管理创新，维护社会和谐稳定显得尤为重要，反映在检察环节，探索与践行“检调对接”工作机制成为检察机关深入开展三项重点工作，积极参与社会管理创新的重要举措。“

　　一、基层检察院开展“检调对接”的可行性及价值分析

　　首先，“检调对接”符合中华民族“和为贵”、“息诉”的社会心理和情结。“和解”、“调解”自古以来是我国处理法律纠纷的司法形式，这种方式就是中国历史所说的“劝讼”、“息诉”，其最终目的是使当事人相互和解，从而使个人间的和睦及社会的团结得以恢复至冲突以前的状态。其次，“检调对接”是实现宽严相济刑事政策的重要体现。司法实践证明，在当前中国国家与社会机制逐步分离中，国家追诉、惩治犯罪是必需的，但并非所有的犯罪都要予以刑罚处罚，对某些轻微犯罪采取其他处理方式也许会产生更好的效果。如将轻微刑事案件所涉的民事赔偿部分先行调解，对于被害人来说，可以保障其获得物质补偿，弥补其精神损害，抚平其被创伤的心灵，有利于帮助被害人的再社会化;对于加害人来讲，一方面通过与被害人商谈、调解，可以使其深刻认识自己的行为给他人带来的痛苦，促使其真诚悔悟并采取实际行动对被害人予以补偿，另一方面通过和解结案，使加害者免受逮捕、起诉或减轻刑罚，避免其受到刑事追诉所产生的负面影响，有利于减小加害者回归社会的压力和难度。再次，“检调对接”兼顾了法律效果与社会效果的有机统一，有利于涉检社会矛盾的控制与化解。在已由完全国家本位社会结构向国家、社会双本位社会结构转型和发展时期，我们应该顺应形势发展，确立正确的价值品位和刑事诉讼新理念。因此，从修复社会关系和维护社会长久稳定的角度考虑，在我国刑事诉讼中逐步构建恢复性司法程序是十分必要的。而“检调对接”能适应新时代司法文明的发展需要，创新执法办案模式，树立执法办案新理念，探索履行法律监督新途径，有助于检察机关提高协调能力，增强大局意识，摆正监督与被监督的位置，克服单纯的就案办案观念，更好地发挥检察机关在构建和谐社会中的职能作用。

　　“检调对接”的运用对于传统司法模式来说是一种创新和挑战，在基层检察院开展“检调对接”工作对于有效预防犯罪、节约司法成本，以及促进社会和谐都将发挥重要作用，其有着不容忽视的价值功能。一是促使双方当事人进行情感沟通，达到刑罚预防目的。“检调对接”机制给双方当事人提供了一个面对面解决问题的机会，通过双方当事人的情感沟通，既能抚慰被害人心灵上的创伤，避免产生报复心理和过激行为，又能教育犯罪人，使其知罪悔罪，诚愿接受应有惩罚，从而达到刑罚的预防目的。二是节约诉讼成本，提高检察机关办案效率。当前，刑事发案率逐年攀升，检察机关大都超负荷运行，案件堆积如山并不鲜见，办案人员超负荷工作，办案经费紧张等情况也较为突出。对于犯罪情节轻微、案情简单、社会危害较小的案件，若能通过“检调对接”这一工作机制，则可以简化案件审查、审理、判决的程序，将很多案件的结案时间大大提前，节约了诉讼成本，提高了检察机关办案效率，既可以使办案资源得到更有效合理的分配，也能更好地集中有限的人力、物力、财力去侦破、处理大案要案。三是恢复受损社会关系，保障社会和谐稳定。良好社会秩序的维护，取决于社会公众的心理平和程度，而这种平和度很容易被刑事犯罪所打破，造成社会的普遍不满情绪，最终导致社会不稳定。“检调对接”机制以当事人为重心，通过调解，相对减轻犯罪人的处罚，对被害人经济和精神方面的损害给予适当补偿，从而修复双方受破坏的社会关系，更加体现了罪刑法定、罪刑均衡、刑罚谦抑原则的精神，完全符合现代法治要求，也更能体现执法的人性化，使检察权的行使更趋向于理性、人道和文明，促进社会的和谐与稳定。

　　二、当前基层检察院“检调对接”的职能范围与基本原则

　　(一)职能范围

　　我国宪法明确规定了检察机关是国家专门的法律监督机关，检调对接的职能范围也不能超越检察机关的法律职能定位，否则就与政府信访、人民调解、工会、妇联等部门的相关职能相混淆。因此，以现有的法律规定为根据，现在基层检察机关实践“检调对接”的职能范围主要包括三个方面:

　　一是轻微刑事和解案件，即对社会危害不大、犯罪嫌疑人主观恶性不深、犯罪嫌疑人与被害人或其近亲属自愿接受调解的刑事案件。具体包括未成年人和已满18周岁的全日制在校生轻微犯罪案件，又聋又哑的人或盲人犯罪案件，七十周岁以上老年人犯罪案件，交通肇事案件，因民间纠纷或婚姻家庭矛盾引发的人身伤害、侵犯财产案件，可能判处三年以下的有期徒刑、拘役、管制或免予刑事处罚的轻微刑事案件等。从温州地区基层院“检调对接”工作的开展情况来看，移送调解的案件以此类案件居多。如温州地区最早开展检调对接的基层院运行半年以来，共受理立案调解32件，均为刑事案件，其中故意伤害案26件，交通肇事案5件，寻衅滋事案1件。

　　二是民事申诉执行和解案件，即检察机关在办理民事申诉案件中，对已经生效的民事判决、裁定认为确有错误，但是争议不大或标的较小，当事人有和解诚意而无抗诉必要的，或者已经生效的民事判决、裁定正确，但是当事人对执行问题有和解意向的案件，应当促其和解。具体包括财产损害赔偿案、人身损害赔偿案、拖欠劳务人员工资案、可能造成涉法上访案、可能民转刑案、法律未禁止适用的其他案等。

　　三是涉检信访诉求和解纠纷，即检察控申部门在信访接待和法律监督过程中，以服务民生为宗旨，只要是法律许可的，有利于修复社会关系，化解社会矛盾的，在当事人自愿的矛盾纠纷都可以纳入对接调解的范围。

　　(二)基本原则

　　“检调对接”工作应当遵循以下基本原则：

　　1、自愿原则。坚持当事人自愿原则，“检调对接”必须在当事人各方自愿的前提下进行，调解协议达成或者履行前当事人各方可以随时退出“检调对接”程序。禁止强迫、威胁或诱使当事人各方接受调解协议。

　　2、公开原则。坚持公开调解原则，必要时可以采取公开听证等有效的方式进行调解。对于涉及个人隐私、未成年人以及当事人要求不公开调解等情况的案件，应当不公开进行。

　　3、公正原则。坚持公平、公正原则，严格遵守法律法规，不得滥用职权、徇私枉法，必须合法、合情、合理地对案件进行调解，保护双方当事人的合法权益，力求达到公正性。

　　4、合法原则。坚持调解合法原则，“检调对接”必须在法律法规允许的范围内进行，调解协议内容应当不违反国家的法律法规规定。

　　三、当前“检调对接”的几种模式选择

　　当前，“检调对接”工作模式主要有三种：一是大调解机制，其组织方式是由当地政法委牵头，联合检察院、司法局、信访局、公安局等单位组成大调解中心，即“社会矛盾纠纷调处中心”，独立机构，独立编制人员，检察院成立调处中心办公室负责与大调处中心的日常业务联系工作，各镇设联络站。二是专门调解机制，其组织方式是由检察机关从相关职能部门抽调人员组成“检调对接”办公室，负责全院的“检调对接”日常工作，各职能部门配备专人负责部门的“检调对接”工作，各司其职，各负其责。三是派驻调解室，即由本地区民商事纠纷人民调解委员会派驻检察院调解室，聘请资深法律人士担任兼职人民调解员。笔者所在的基层院根据当地的实际情况采用的即是该种模式，这也是目前温州地区基层检察机关普遍实行“检调对接”的模式选择。采取这种模式主要有以下理由:一是务实、可操作性较强，便于案件的高效、快速处理。参调人员都是资深法律人员，在明法析理、人情世故等方面较内行，调处案件的效率大大提高。同时，这种模式与当前正在进行的“认罪案件程序改革”相适应，对轻微刑事案件能调则调，但是不能在检调对接环节滞留时间过长，否则不利于轻微刑事案件的快速处理。二是提升“检调”社会公信力。检调对接案件案件由检察机关外的专门人员来调处更使当事人乐意接受调处的公信力。三是这种模式具有“小组织、高效益”的特点，能达到“小案不出科室，大案不出院，矛盾不上交”的效果，尽量不给当地党委政府转接涉检矛盾，尽量控制涉检矛盾带来不必要的负面影响。

　　温州地区最早采取该模式的是瑞安市人民检察院，于2010年12月即成立了瑞安市民商事纠纷人民调解委员会驻检察院调解室，并为该调解室配备三名有办案经验和调解经验的专业人员作为专职调解员。该院还把调解室设在控申群众来访接待室旁，设立群众来访的专用通道，配置安检门，落实一名保安负责安检和维护秩序。笔者所在的基层院在瑞安市院的经验基础上，于2011年初联合区司法局共同成立民商纠纷人民调解委员会驻检察院调解室。该调解室配备六名兼职人民调解员，由区司法局负责聘任并管理，检察院可指派调解工作经验丰富的资深检察官担任人民调解指导员，指导调解室开展工作。另外，还成立了由区检察院和区司法局有关领导及科室负责人参加的“检调对接”工作领导小组，下设“检调对接”工作办公室，具体负责“检调对接”工作，并代表检察机关与社会大调解机构实行工作对接。

　　该模式要求案情简单的“检调对接”案件，案件承办人在征得双方当事人同意后，进行和解。案件承办部门应将和解协议报送“检调对接”工作办公室备案。对于案情复杂的“检调对接”案件，当事人同意调解的，案件承办人应告知权利义务，并填写《提请“检调对接”案件登记表》，经部门负责人审批后，附当事人双方同意调解的申请书和案卷等材料移送“检调对接”工作办公室。“检调对接”办公室应及时将案件移送区民商事纠纷人民调解委员会驻检察院调解室进行调解。“检调对接”案件经调解，双方当事人达成一致意见的，由驻检察院调解室制作人民调解协议书，双方当事人和参与调解人员签名确认。“检调对接”案件在调解过程中，一方当事人或双方当事人不同意调解或者调解后反悔的或者时间届满不能达成调解协议的，“检调对接”程序终止，并制作《调解程序终止意见书》。生效的调解协议应在承诺的期限内履行，由“检调对接”工作办公室和原承办部门共同负责督促落实。

　　四、基层检察院“检调对接”机制运行存在的困难

　　结合温州地区各基层院“检调对接”机制运行的情况来看，目前尚存在一些问题：

　　(一)移送调解的案件偏少。移送的案件集中在调解后可作不捕、不诉处理的轻微刑事案件。但现在公安机关在案件处理过程中特别注重调解工作，特别是警调、交调机制的建立，公安机关在侦查过程中会更加重视调解工作，会先行移送调解，到检察环节再需要调解的案件就相对较少。以最早设立派驻调解室、刑事案件受理数最大、受理调解最多的瑞安市院为例，该调解室运行半年多时间以来，运行半年多时间以来，受移送调解的案件仅为32件，全部为刑事案件，民事申诉案件调处的一件都没有。而同期该院办理的审查起诉案件中，故意伤害、交通肇事等涉及人身损害赔偿的案件多达150来件。

　　(二)调处的难度较大。从目前的调处情况看，调处成功率并不高，调处率最高的一个基层院也仅为53%，这其中原因是多方面的，有被害方漫天要价，也有侵害方无力赔偿的原因，特别是交通肇事案件，赔偿的额度相对较大，侵害方往往有意赔偿，却无力支付。同时，轻微刑事案件的侵害方愿意赔偿的主要目的是为了获得检察机关的从轻处理，但调解人员毕竟不是案件的承办人员，对检察机关宽严相济的度不一定把握得准。另外，案件的承办人员由于案件处理的结果要经领导审批甚至检委会讨论决定，故也无法直接作出答复，这也增加了调解的难度。笔者所在基层院所调处的一个故意伤害致轻伤的案件中，双方是亲戚关系，具有一定的调解基础，但由于被害方提出的赔偿数额高达五万多，而犯罪嫌疑人虽有赔偿意愿，一方面考虑到数额过高，另一方面承办人员无法确切地告之赔偿后一定可作相对不起诉处理，权衡再三，无法达成协议，最后调解以失败告终。

　　(三)相关配套制度有待完善。任何一项制度创新要真正发挥作用，都需要一定的生存环境，需要一系列制度相配合、衔接。“检调对接”案件以相对不起诉为重要的处理方式，而成功适用相对不起诉需要两项完备的配套制度：一是作出不起诉决定前对被犯罪嫌疑人进行社会考察以确定其社会危险性的制度，以保证相对不起诉决定的稳妥可靠；二是作出不起诉决定后对被不起诉人帮教的制度，以消除被不起诉人的社会危险性，使其顺利地回归社会。但在当前，我国尚未建立完整的社会考察制度，对拟作不起诉决定的犯罪嫌疑人进行社会考察主要依靠检察官，而办案检察官对犯罪嫌疑人的成长经历、个人品性、社会关系并不熟悉，且在具体司法实践中，检察官工作任务繁重，审查起诉的时间有限，承办人往往没有过多的实践对犯罪嫌疑人的社会危险性、平常表现、可教育挽救性等情况进行前期的全面考察，容易造成判断失误。另外，虽然我国已经初步建立社区矫正制度，但目前的社区矫正主要针对被判缓刑人员，被相对不起诉人员尚不属于社区矫正的对象。对达成调解协议作不起诉处理的人员，除了在校学生、在职人员可以依托学校和所在单位顺利开展矫治外，其他大量的外来人口、无固定职业、居无定所人员的矫治工作存在较大的难度，从而大大影响了“检调对接”工作的效果。

　　五、完善“检调对接”工作机制的构想

　　面对基层检察院在开展“检调对接”工作机制中遇到的问题，除了提高检察人员对“检调对接”工作重要性的认识之外，更重要的是在总结各地基层检察院“检调对接”工作成功经验的基础上，建立完整的“检调对接”工作机制，并完善相关配套制度，充分发挥该机制在化解社会矛盾、促进社会和谐方面的积极作用。

　　(一)完善调解监督、保障机制。从形式上看，“检调对接”具有以经济赔偿换取刑事宽大处理的表象，因此，容易在部分社会公众中造成“花钱消灾”的错觉。为此，要保障“检调对接”的顺利、公正、有效运行，必须对调解监督、保障机制加以完善。一是要坚持公开原则。调解过程要公开、透明，接受社会监督。二是完善司法审查机制。加强对检察机关自由裁量权的监督。依照审判监督程序，对调解过程中违反当事人自愿原则，侵犯当事人诉讼权利；滥用调解权，徇私枉法，恶意调解，利用调解谋取不正当利益；调解过程和结果严重违背司法正义原则等行为进行制裁，并对调解内容予以撤销。三是落实责任追究机制。对于不符合调解条件的犯罪人或其近亲属、辩护人通过威胁、利诱等手段进行调解的，应当追究相关人员的责任。

　　(二)检调对接要努力实现无缝对接。一是重视窗口前移，做好诉前对接。诉前调解具有前瞻性、防范性、指导性的特点，在任何时候事前主动防范都比事后监督更有效。我们要依托设在各基层的民事行政检察联络室，延伸民行、控申、侦查监督、公诉等部门职能，将检察工作窗口前移，深入实际、深入群众，听民声、察民情、顺民意，以便及时发现检察工作中可能影响社会稳定的苗头性、倾向性问题，通过调解的方式将发现的各类矛盾化解在最基层。二是采取有效措施，健全诉中对接。将诉讼调解和社会调解相融合，把严格执行法律与执行刑事政策结合起来，把执法办案的法律效果和社会效果统一起来，把握矛盾焦点，借助平等对话的平台，对轻微刑事案件进行调解，既可提高诉讼效率，节省司法成本。三是强化监督职能，完善诉后对接。事后监督具有综合性、规范性、鉴戒性，事后监督机制的建立旨在矫正行政违法行为，畅通行政救济渠道，恢复被侵害的管理秩序。检察机关对群众提起的民行申诉案件进行调解，一方面可以审查监督法院的审判活动，另一方面可以缩短诉讼周期，推进矛盾纠纷化解。

　　(三)完善相对不起诉制度。对犯罪嫌疑人作相对不起诉处理，是当事人达成调解协议的重要处理方式。为充分发挥相对不起诉制度及“检调对接”工作机制的价值作用，应从两方面予以改革完善。一是建立附条件不起诉制度。检察机关的不起诉决定主要建立在侦查机关提供的犯罪与量刑事实基础之上，缺乏犯罪嫌疑人社会危险性与人格特征的充足材料，相对不起诉决定的适当性因此受到影响。为了避免因审查不全面而导致对犯罪嫌疑人错误适用不起诉情况的发生，应当构建附条件不起诉制度，对与被害人达成调解协议的犯罪嫌疑人设立一个适宜的考察期，如果犯罪嫌疑人在考察期内能够履行调解协议，并没有其他违法违纪行为，则检察机关可以做出不起诉决定，而如果犯罪嫌疑人存在隐瞒其他犯罪行为、不履行调解协议或在暂缓起诉考察期内故意犯罪，则由检察机关根据情节决定是否撤销附条件不起诉，提起公诉。二是相对简化相对不起诉程序。最高人民检察院通过的《人民检察院刑事诉讼规则》对不起诉裁量权的行使程序作了严格限定，规定检察机关作出相对不起诉要经过本院检察院委员会讨论决定，对于事实清楚、证据确凿，但犯罪情节轻微、危害不大，依法可不判处刑罚或可免除刑罚的小案也要经过如此繁琐的程序，无形中增加了公诉人的工作负担。在不少基层院，尤其是在温州地区这样经济发达、案多人少矛盾突出的基层检察院，面对如此繁琐、低效的相对不起诉程序，在案件符合相对不起诉条件的情况下，宁愿选择提起公诉，以简易程序审理结案，也不愿作出相对不起诉处理。我们建议，规定相对不起诉由检察长决定，必要时由检察委员会讨论决定，这样既能提高效率，也能控制承办人可能的权力滥用，一定程度上可以促进“检调对接”工作机制价值功能的发挥。

　　综上，“检调对接”是一项涉及面广、关系复杂的综合性工作，其工作机制的构建与完善需要一个长期的、循序渐进的演变过程，而且在工作开展过程中必然会碰到各种问题与阻碍。但是，作为新形势下检察机关执法办案的一种创新型机制，既符合构建和谐社会的时代背景和客观要求，又趋向“以人为本，执法为民”的司法理念，并有扎实和丰富的基层司法实践基础，“检调对接”必将会得到广泛的社会认同和发展空间。