论中国特色社会主义法律体系下侦诉关系之重构

　　【内容提要】我国现行的“分工负责、互相配合、互相制约”的侦诉关系[本文所论述的侦诉关系，仅指普通刑事案件的侦查权与公诉权之间的关系，不包括检察机关对自侦案件的侦查权，且侦查机关仅指公安机关。侦诉关系从实然层面讲就是警检关系，尽管两者的内涵并不完全等同，但为了行文的方便，除特别说明之外，本文的所述的侦诉关系有时候指的就是警检关系。]，不仅使作为国家法律监督机关的检察机关由于监督职能和控诉职能的混同而饱受学界的诟病，在实践中还存在监督流于形式、人权得不到保障、诉讼效率低下等诸多突出的问题。当前理论界和司法实践倡导并尝试了种种改革方案，但无一例外是立足于加强控诉职能，以有利于打击犯罪和提高诉讼效率为目的，仍然无法摆脱现行侦诉关系所面临的困境，甚至带来更大的认识误区。因此，必须从我国检察权的属性出发，兼顾诉讼效率与司法公正，重构中国特色社会主义法律体系下的侦诉关系，将控诉职能完全从检察机关分离，由侦查机关行使，同时，通过增加对限制人身自由的刑事强制措施的审查批准制度，构建审查立案、审查公诉等制度，加强检察机关的法律监督职能。

　　【关键词】侦诉关系侦诉职能合一立案监督适用强制措施监督公诉监督

　　一、备受诟病的现行侦诉关系

　　不可否认，从历史的角度来说，我国现行的侦诉机关“分工负责、互相配合、互相制约”关系模式，对于充分发挥警检各自优势，有效打击犯罪起到了积极作用。但是，随着我国法治化进程的加快和刑事司法制度的改革的推进，这种模式不可避免地带来一系列问题。

　　(一)学理上：监督职能和控诉职能的混同成了众矢之的

　　当前，学界众说纷纭而又不容回避的一个问题，就是检察权的属性之争。归根到底，无不与现行侦诉关系中，检察机关监督职能和控诉职能的混同有关。一些学者认为，作为国家法律监督机关的检察机关，同时履行控诉犯罪的职能，与侦查机关一道成为控诉的一方，完全不符合司法权的中立性、被动性(或者消极性)等本质属性，并且，“由于控诉职能本质上属于行政职能”，因而“以公诉权为基本内容的检察权在本质属性和终极意义上应属于行政权”，进而提出“应该按照检察机关就是公诉机关的思路去改革司法制度”的主张。[陈卫东：《我国检察权的反思与重构——以公诉权为核心的分析》，载《法学研究》，2002年第2期。

　　]即使是那些认为检察权属于司法权或者认为检察权具有行政与司法双重属性的人们，对检察机关所拥有的批捕权也大加置疑，不断呼吁在检察机关的审查逮捕工作中引入诉讼机制，完善审查逮捕程序的司法构造。有的甚至提出将审查批捕的职能从检察机关剥离，仿效西方国家，由法院作为“完全中立的第三者”来行使。

　　(二)实践中：“分工配合制约”的侦诉关系问题迭出

　　其一,监督流于形式。现行侦诉“分工负责”、“相互配合”的关系下，检察机关要履行控诉职能，必须要获取公安机关的支持，甚至要依赖公安机关的侦查活动。因而，一旦侦查活动出现合法性或者正当性的偏移,只要不涉及实质性问题，检察机关往往就从功利主义出发，与公安机关“同流合污”，采取“开一只闭一只眼”的作法。此外，从制度上讲，一来检察机关的监督是属于事后监督，二来按照现行刑事诉讼法，除了适用逮捕措施需要报请检察机关批准外，其他强制性侦查手段均可由公安机关自行决定，从而使检察机关对侦查活动的监督成了空中楼阁。

　　其二，人权保障缺失。正因为在“互相配合”、“互相制约”的关系模式下，检察机关难以对公安机关的侦查活动形成有效的监督、制约，再加上我国又未建立由第三方控制侦查的司法审查机制，公安机关的侦查活动缺乏外部制约，同时，侦查行为又通常不公开进行,致使侦查权过度膨胀，容易被滥用。实践中，公安机关采取逮捕以外的强制措施和其他强制性侦查手段具有相当大的随意性，刑讯逼供、非法取证等违法侦查、侵犯人权的现象时有发生，犯罪嫌疑人的人权受到极大的威胁。

　　其三，诉讼效力低下。由于侦查和起诉这两个不同的诉讼阶段分别由不同的机关来“分工负责”,使侦诉之间发生严重脱节。一方面，侦查机关不直接承担因证据不符合要求而造成败诉的风险和后果，这种权利和责任的错位，必然造成侦查人员的注意力会更多地放在破案和抓获犯罪嫌疑人上，而对破案后及时、全面地收集和固定犯罪证据缺乏足够的内在动力。另一方面，流水作业式的检察机关审查起诉工作不仅是一种重复劳动，浪费司法资源，而且由于公诉人对侦查过程知之甚少,导致了庭审中控诉方举证能力的不足，使打击犯罪的效果大打折扣。

　　二、徘徊在立法与司法实践之间的侦诉关系改革方案

　　毋庸讳言，我国现行的侦诉关系模式“实际上是一种错位的关系模式”[朱伟：“论我国检警关系的反思与重构──中国实践与洗发膏经验”，载中法网，2006-5-17]，司法制度改革迫在眉睫。也正因如此，近年来理论界和司法实践纷纷提出或进行尝试种种改革我国侦诉关系的方案。

　　(一)侦诉一体化

　　也称“检警一体化”。仿效德、法等大陆法系国家的侦诉关系模式，检察官有权指挥刑事警察对案件进行侦查,警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关。检察官根据控诉犯罪的需要,指导警察搜集证据,对于没有证据或者证据不足的案件及时予以撤销。打破以往公检是两道工序的关系,使之成为一个强有力的控方整体。[有关论述可参见陈卫东、郝银钟:《侦、检一体化模式研究》,载《法学研究》1999年1期；宋英辉、张建港：《刑事程序中检警关系之探讨》,载《政法论坛》1998年第2期;陈卫东、刘计划；《论检侦一体改革与刑事审前程序之重构》,载陈兴良编《刑事法评论》(第8卷) , 中国政法大学出版社2001年版,第338 - 365页；等等。]该主张在学界曾风靡一时，至今仍很流行。有关学者在“刑事诉讼法第二修正案(学者建议稿)”[徐静村：《21世纪中国刑事程序改革研究———中华人民共和国刑事诉讼法第二修正案(学者建议稿) 》，北京:法律出版社2003年版，第29页。]和“模范刑事诉讼法典”[陈卫东：《模范刑事诉讼法典》，北京:中国人民大学出版社2005年版，第293页。]等文献中均提出了这一立法设计。

　　(二)简单的侦诉合一

　　即侦查与控诉职能的合一。主张在充分保证检察机关司法监督权的前提下,将控诉职能剥离,交由侦查机关行使，侦查与控诉职能从案件立案侦查到出庭公诉都由一个机关统一行使。[万毅：“侦诉一体化：我国检警关系之重塑”,载《新疆大学学报》(社会科学版) 2003年3期。]

　　(三)检察引导侦查

　　这是近年来主要由检察机关在司法实践中所推行的一项改革举措。其基本内涵是检察机关通过参与侦查机关重大刑事案件的侦查活动，对其证据的收集、提取、固定以及侦查的方向提出意见和建议，并对侦查活动实行监督。其要旨在于检察机关“适时介入侦查、引导侦查取证、强化侦查监督”[郑发：“与时俱进创新机制——检察机关推行“检察引导侦查”工作机制概述”，载《法制日报》, 2002年7月16日第7版。]。

　　此外，还有一些法律实务者提出“检察督导侦查” [ 王泽、李梦林：《检察督导侦查:重构我国检警关系的新进路》，载《法治论坛》2008年第2期。]、“侦诉协作”[潘金贵：《侦诉协作：我国检警关系改革的目标模式》，载《甘肃社会科学》2008年第4期。]等等意见和建议。其实质内容其实与“检察引导侦查”差不多，只不过换个提法，在具体操作上或者执法理念上有所侧重而已，并不主张从本质上改变现行的侦诉关系。

　　正如现行侦诉关系模式饱受学界诟病一样，侦诉一体化(警检一体化)的主张一经提出，就遭到各界人士的发难。有的指出，主张侦诉一体化(警检一体化)，既没有考虑我国检察权和侦查权性质上存在的差异，也没有从侦查权、检察权和审判权三者的关系出发,考虑侦诉关系。[王泽、李梦林：《检察督导侦查:重构我国检警关系的新进路》，载《法治论坛》2008年第2期。]有的则毫不客气地指出，主张侦诉一体化(警检一体化)，“是对我国长期刑事司法实践经验的否定” 、“割裂了我国宪政结构与诉讼结构的统一”，不仅在实践中不符合中国国情，现实中也并不可行。[孔璋：《中国特色审前程序中的警检关系构想——兼论检察权对侦查权控制与监督机制》，载《人民检察》，2005年第3期(上半月)。]

　　检察引导侦查作为改进我国警检关系的一项司法尝试，强化了检察机关与公安机关的配合和制约[王莉：“我国警检关系改革的理论与实践”，武汉大学法律硕士专业学位论文，二○○四年十一月。]，达到了高效、优质地完成控诉犯罪的任务的效果。但是，这一思路很容易产生几个认识误区：一是忽视了法律监督中的人权保护职责。检察引导侦查使侦查的目的仅仅是为了打击犯罪和为提起公诉服务,从而很容易使察机关片面理解其法定职责，或者顾此失彼,不能正确处理对待惩罚打击犯罪与保护人民、保护人权的关系。二是忽视了检察权的强制性。检察引导侦查使我国检察机关法律监督权与检察引导侦查之中的“引导”之间产生无法克服的矛盾:“引导是什么含义?是一种建议,一种意见,我们始终强调‘指导不是指挥、建议不是干预,不是替代’,那么我要问你如果指导公安机关不听怎么办?你还有意义吗?”[参见“陈卫东在检察引导(指导)侦查研讨会第二场研讨会专家意见”。]三是曲解了法律监督权行使的方式和手段。检察机关对公安机关侦查活动的监督,具体方式、方法与手段都是法定的。检察引导侦查中的“引导”不是法律监督的正确方式和有效手段。一切脱离了法定的方式、方法和手段进行的监督,在法理法律上都可视为不当不法监督,公安机关完全可以置之不理。把引导作为侦查监督手段使用,这一认识误区无疑也决定了“检察引导侦查“的价值与成效难以实现。[黄龙: “关于‘检察引导侦查’的冷思考”, 《检察论丛》第六卷,孙谦、张智辉主编,法律出版社2003年8月出版,第338页。]正因为“名不正，言不顺”，使得实践中，检察机关向公安机关推行这种工作模式时，往往都是“犹抱琵琶半遮面”。

　　当然，笔者均不赞同上述主张和实践，是因为它们无一例外地是从加强控诉职能，以形成“大控方”格局，提高诉讼效率和质量，有利于打击犯罪的目的出发，却根本无法解决检察机关作为国家法律监督机关，由于监督职能与控诉职能的混同，导致“自己监督自己”的现状而面临的学理上饱受的诟病和实践中的困境。相反，检察机关控诉职能的加强，进一步加大了学界对检察权属性的认识误区。这样的后果，必然将使关于检察机关的地位和性质、检察权的属性的争论永远无休止地进行下去。

　　三、中国特色社会主义法律体系下侦诉关系的重构

　　2006年，《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》对检察机关的属性作出明确的定位。2007年，党的十七大明确提出要“完善中国特色社会主义法律体系”，更为司法制度的改革指明了方向。因此,当前我国检警关系的改革,必须从我国检察权的属性是法律监督性质的司法权出发,进行重构：第一，在本质上，要体现检察权的司法基本属性；第二，在内容上，要体现检察权的法律监督特殊属性。最科学的侦诉关系模式便是：将控诉职能完全从检察机关分离，由侦查机关行使，同时，通过加大对限制人身自由的刑事强制措施的监督，增加审查立案、审查公诉等制度，加强检察机关的法律监督职能。

　　(一)侦诉职能合一

　　将侦诉两种职能合一，由一个机关来行使，即由公安机关来行使，使检察机关成为纯粹的、名符其实的监督机关。这种侦诉职能的合一并不是指搞警检一体化，更不是指将当前分别行使侦查权和公诉权的公安和检察两大机关的进行合并。至于职务犯罪案件的侦查权，根据“有监督必有制裁(惩罚)”的原理，作为检察机关行使法律监督权的根本保障，仍然应当由检察机关来行使。否则，检察机关的其它所有职能都将只是一句空话。

　　(二)改革立案监督制度

　　具体的讲，是增加专门的立案审查制度，并改造现行的立案监督制度。实践操作中，规定公安机关决定立案侦查刑事犯罪时，必须向检察机关提交拟立案的依据(即符合现行刑事诉讼法所规定两个条件：(1)有犯罪事实存在；(2)该犯罪事实依法需追究刑事责任)，提请检察机关批准立案，其程序类似于提请批准逮捕犯罪嫌疑人。只有经过检察机关的批准之后，公安机关才可以启动下一步的侦查活动。实行这一制度，不仅使得刑事诉讼活动从一开始就贯穿着“诉讼”的性质，体现检察权的司法属性，在实际效果上也必将起到防止公安机关滥用侦查权、保护人权的作用。

　　与此同时，为体现检察权的中立、公正的司法属性，对于应当立案而不立案的，检察机关只有在被害人提出请求，或者对严重危害国家、社会、集体的利益的犯罪活动，才可依职权主动启动立案监督程序，要求公安机关立案侦查。这从法理上讲，是因为检察机关在这个时候可以代表国家、社会、集体这些“被害人”，并不违背司法权的“消极性”。

　　就刑事诉讼的程序而言，立案本身是一个独立的程序，它是启动整个刑事诉讼的前提，是打击、惩罚犯罪的基础，也是落实人权保障的基础。立案审查、立案监督工作做得好，就可以从源头上杜绝冤假错案和侵犯人权事件的发生，不可谓意义不重大。而现行法律出于提高打击犯罪的效率需要，恰恰把如此重要的程序忽略了，其直接结果，便是导致实践中检察机关的侦查监督活动基本上流于形式。

　　(三)加大对刑事强制措施适用的监督

　　出于现阶段我国的国情、打击犯罪的需要和刑事诉讼效率的考虑，将所有侦查强制措施都由检察机关以类似于审查批捕的方式来监督，既不现实，也毫无必要。但是，基于保护人权的需要，对限制人身自由的强制措施，检察机关的监督却不可或缺。审查批捕制度的实践也足以证明，这一程序纠正了不计其数的违法侦查活动，防止了大量冤假错案的发生。

　　当然，同样是考虑到刑事诉讼的效率和打击犯罪的需要，拘传、正常期限的拘留和在犯罪嫌疑人住所进行的监视居住，自然也没有必要纳入检察机关的审查批准范围，可由公安机关自主决定。但是，对于无论以何种理由延长拘留期间的决定，以及以无合法住所为由对犯罪嫌疑人指定居所实施的监视居住，则必须由检察机关审查批准。此外，按照现行刑事诉讼法，除补充侦查、改变管辖重新计算羁押期间，嫌疑人不讲真实姓名、住址，身份不明的，侦查羁押期限自查清其身份之日起计算之外，发现嫌疑人另有重要罪行，需要重新计算羁押期间的，要重新呈报检察机关审批。其理由是，此时相当于进行了一个新的立案程序，对于公安机关来说，既是接受适用强制措施监督，也是接受立案监督。

　　(四)构建公诉监督制度

　　控诉职能从检察机关分离之后，由一项新的职能──公诉监督职能取而代之。具体的做法是：公安机关在法定期间内侦查终结后，应当提出提起公诉、不予起诉、撤销案件等侦查终结意见，提请检察机关审查。该程序的最大好处就是，不仅简化了诉讼程序，避免了重复劳动，有效地提高诉讼效率，还避免了警检之间流水作业之嫌，有效地提高案件的质量。

　　实践中，检察机关对公安机关侦查终结提请审查的案件，可作出以下处理决定：

　　1、同意提起公诉。检察机关通过审查，同意提起公诉的，继续由侦查人员出庭公诉。而后，检察机关继续履行审判监督、执行监督等其它监督职能。

　　2、决定不起诉。对公安机关请求提起公诉的案件，检察机关可按现行刑事诉讼法的规定，作出绝对不起诉、相对不起诉及存疑不起诉决定。公安机关认为检察机关决定不当，同样可提出复议、复核。这里需要说明的是，理论界通常认为复议、复核是公安机关“反制约”检察机关的表现，未免过于牵强。因为，能称得上“制约”的，必须对该“制约行为”的对象的结果具有实质性的影响。公安机关提出的复议、复核，充其量只能作为启动检察机关重新履行监督职能的法定事由，作出最终复议、复核决定的仍然还是检察机关，这同当事人向检察机关提出申诉，检察机关也要认真予以复查毫无异处。又如，行政相对人对行政主体作出的具体行政行为提出复议，必然引起复议程序一样，难道也可以说行政相对人对行政主体有“制约”作用吗？

　　3、同意不起诉或者撤案。刑事诉讼程序即到此为止，当事人如不服处理结果，可按现行刑事诉讼法的规定提出申诉或者向人民法院提起刑事自诉。

　　4、不同意不起诉或者撤案。检察机关对公安机关拟不起诉或者拟撤销的案件，可以予以否决，并作出几种处理决定：(1)强制提起公诉。对符合起诉条件，可直接要求公安机关提起公诉。(2)退回补充侦查。对由于证据不足不符合起诉条件，但经过补充侦查可以弥补的，应当要求公安机关补充侦查。(3)自行侦查。这是指有充分理由表明侦查人员存在出现消极、推诿或者徇私枉法等情形，足以影响案件的处理时，检察机关可作出自行侦查决定，并要求公安机关派员协助。此时，为了防止检察机关对该项权力的滥用，避免检察机关又重蹈在现行侦诉关系下既当监督者又当控诉者的错位角色的覆辙，在检察机关作出自行侦查决定，而公安机关提出异议时，就要有另一个中立的第三者来居中裁判。这里，法官就提前出场了。但这时候的法官并不对案件的实体作出判断，而仅仅对是否需要检察机关自行侦查作出裁决。此时，公安、检察两机关就成了争端的“两造”，由法官来居中裁决。这个时候，一旦法官同意检察机关自行侦查，案件的程序便转到了一个特殊程序，该案最终便由履行侦查职能的检察官提起公诉。